Cómo hacer (o no hacer) un Metro

Por Darío Hidalgo (@dhidalgo65)*

Por cuarta o quinta vez en 60 años, Bogotá enfrenta el momento de decisión para avanzar con la construcción de su primera línea de Metro. El proceso actual ha tomado seis años y cuenta con diseños definitivos para un proyecto de Metro subterráneo de 27 kilómetros de extensión con un costo estimado de USD 7,500 millones (USD 278 millones por kilómetro). El debate, como en otras ocasiones, es intenso y replica de alguna manera debates anteriores, muy bien reportados en la disertación doctoral de MIT de Arturo Ardila, hoy especialista en transporte del Banco Mundial.

Es claro que hacer esta primera línea de Metro requiere mucho más que anuncios (lo que ha abundado hasta el momento). Necesita una decisión política firme –en los dos niveles de gobierno: nacional y local-, un equipo técnico dedicado para la gestión e implantación, y los recursos suficientes para financiarlo. Como Bogotá no tiene los tres elementos alineados en este momento, puede seguir dos caminos: el del arriero o el del planificador responsable.

El camino del arriero

Dicen que los arrieros (personajes que llevan las mulas en las escapadas montañas) arreglan las cargas en el camino. Puede decirse que fue el caso de Medellín en Colombia, o de muchos otros proyectos de Metro, como bien lo reportan Pickrell y Flyvbjerg. Se arranca con la decisión política (siempre hay que partir de allí), se hacen unos estudios preliminares optimistas que indican que los costos son sólo de USD 600 millones y la demanda 900,000 mil pasajeros cada día, se obtiene apoyo de la Nación “sólo para garantizar la deuda”, y se contrata el proyecto “llave en mano” en paquete con el financiamiento (para obtener créditos concesionales de exportación, atados a la provisión de los equipos).

Con el proyecto contratado, se nota que el alineamiento no es óptimo (no pasa por el corazón de la demanda de viajes en el centro de la ciudad) y se hace una modificación incorporando un viaducto elevado.  Luego comienza la ejecución y a los tres años es claro que los números no cuadran debido a los impuestos, costos de reubicación de redes de servicios públicos, canalización del rio que pasa al lado del Metro,  mayores cantidades de obra, y los propios insumos que crecen en valor (especialmente porque hay devaluación del peso e incremento de aranceles). Tres o cuatro años después de iniciadas las obras resulta evidente que los USD 600 millones son insuficientes. La obra se para por falta de financiamiento y comienza a correr el taxímetro de los intereses. Al final, el escalamiento de costos, los intereses durante construcción y los cambios de moneda, terminan en una deuda total de USD 2,000 millones.

Para los bancos prestatarios (y un poquito para el receptor del crédito) no hay mayor problema, porque los créditos están garantizados por la Nación, y si no es posible cubrir el crédito, paga el Gobierno Nacional activando la garantía (el Gobierno de Colombia siempre ha sido muy responsable con el pago de los créditos externos). Unos años después, con cambio de gobierno nacional y nueva Ley de la República, se arreglan las cargas del crédito: lo que era garantía se convierte parcialmente en aporte y se crean rentas locales (sobretasa a combustible y tabaco). Se renegocian los créditos y se reactiva la obra.

El Metro entra a operar 13 años después de iniciada la obra. Es una mejora sustancial para la movilidad para un número relativamente bajo de personas (300,000, menos del 8 por ciento de los viajes de la ciudad). Con el tiempo, gracias a la integración de varios componentes, incluyendo la construcción de cables en comunas de bajos ingresos, una línea BRT y acuerdos con operadores privados, la demanda llega a los 800,000 pasajeros por día, un poco más del 20 por ciento de los viajes urbanos. Alguien tuvo que pagar la deuda: la Nación (con aportes y un préstamo sin intereses a 90 años) y los entes territoriales (la Ciudad de Medellín y sus vecinos y el Departamento de Antioquia).  En el camino se arreglaron las cargas y la ciudad es reconocida por su modernidad e innovación.

El camino del planificador responsable

Aquí también se parte de la decisión política: uno o varios candidatos a la Alcaldía que dicen que ellos sí van a iniciar el ansiado proyecto de Metro.  Pero en vez de acelerar el inicio, se decide avanzar con pre-factibilidad, decisión de alineamiento, factibilidad, diseños definitivos (y estudios de suelos, de predios, de impacto urbano, y de estructuración financiera).  El proceso se repite por lo menos tres veces en 30 años.  Al final del último proceso, que ha tomado ya 7 años, el costo parece muy alto (USD 7,500 millones) y la demanda también (900,000 pasajeros por día en 2021, que siguen siendo menos del 10% de todos los viajes de la ciudad).

Salen entonces varios a proponer alternativas (de menor costo y, eventualmente, mayor impacto), otros a decir que hay que priorizar el resto del sistema integrado (para el 90 por ciento que no irá en Metro), y otros a decir que los escasos recursos nacionales no se deben destinar a una ciudad que tiene el doble del ingreso medio del país. El lío se complica porque no hay claro alineamiento entre el ente local y el gobierno nacional y cada uno se quiere lucir con el proyecto, antes de buscar la forma de colaborar para sacarlo adelante.

Al final se piden nuevos estudios y el proyecto se vuelve a aplazar (esperando nuevos líderes locales, por ejemplo). En vez de concentrar la discusión en encontrar las fuentes de financiación (por ejemplo, más sobretasa a los combustibles, valorización, desarrollo inmobiliario, cobro por congestión, y cobro por contaminación, entre otros), y en organizar las instituciones (crear una empresa gestora, coordinada con el resto del sistema que se pretende integrado), todo el esfuerzo se va en discutir en quién lo hace, y en revisar ad-infinitum los estudios.

Por cierto, si lo único que se hace es la primera línea de Metro, queda por fuera de atención la mayoría de la población. Pero eso no importa: todos quieren Metro.

Un camino distinto

En uno de los múltiples intentos del Metro de Bogotá (1998-2000), la administración local sí hizo algo del resto del sistema integrado, y con el apoyo de la Nación, puso en marcha un sistema de buses de menor costo (el TransMilenio, que sigue siendo reconocido mundialmente a pesar de la baja calificación y constantes protestas de los usuarios).

El sistema de buses, que ya tiene 112 km, cubre el 32 por ciento de todos los viajes de la ciudad aunque aún le falten dos terceras partes y tenga serios problemas de mantenimiento y operación.   En vez de anunciar sólo el Metro, en este caso se anunció un sistema integrado y después de un tiempo, estudios y discusiones (con dos administraciones nacionales), se avanzó con uno de los componentes (eufemísticamente el “componente flexible”), dejando el Metro para cuando la ciudad y el Gobierno Nacional lo pudieran financiar. Por lo menos esta vez la ciudad de Bogotá no se quedó viendo un chispero de anuncios y pocas realizaciones.

Lección

La planificación responsable resulta en ahorros inmensos de dinero y proyectos de Metro que no ven la luz. Esto significa, sin embargo, inmensa frustración para múltiples comentaristas y ciudadanos del común que quieren que Bogotá tenga Metro cueste lo que cueste, porque no pueden aceptar que una ciudad capital de esta importancia no tenga transporte urbano ferroviario.

A veces, la planificación responsable resulta en alternativas ciertas con mejoras a la movilidad, la calidad de vida y el medio ambiente. Esto es mejor que los estudios y anuncios, aunque la frustración de los comentaristas y ciudadanos del común se mantenga.

En el camino del arriero, en cambio, el Metro sale caro pero todos quedamos orgullosos. Vale la pena anotar que el camino del arriero causó extremado celo en las autoridades nacionales, convirtiéndolos en planificadores responsables, no fuera que se volviera a repetir la desfachatez de subestimar los costos y sobrestimar la demanda.

Versión expandida del original, publicado en El Espectador el 22 de octubre de 2014

*Darío Hidalgo es Director de Investigación y Práctica de la Red EMBARQ. Fue subgerente de Transmilenio y dirigió uno de los intentos de sacar adelante la primera línea Metro de Bogotá en 1999. A pesar de los malos resultados, sigue siendo hincha de Millonarios.

1 Comentario en Cómo hacer (o no hacer) un Metro

  1. LA VIDA ÚTIL DE UN SISTEMA TIPO “BRT” ES LIMITADA POR SU CAPACIDAD.
    PARA CORREDORES DE ALTA DEMANDA; UN “BRT” ES LA MEJOR SOLUCIÓN?
    MUCHOS SISTEMAS TIPO “BRT” EMPIEZAN SATURADOS; TENDRÁ UNA VIDA ÚTIL A LARGO PLAZO?
    LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE MASIVO NO SE DISEÑAN por SU BAJO COSTO O CORTO TIEMPO DE CONSTRUCCIÓN Y EJECUCION. LA ELECCIÓN DE UN MODO DE TRANSPORTE MASIVO (BRT O METRO) SE HACE EN FUNCIÓN A LAS DEMANDAS DE PASAJEROS DE CADA CORREDOR, TOMANDO LA SOLUCIÓN TÉCNICAMENTE MÁS FAVORABLE A LARGO PLAZO EN BENEFICIO DE LA CIUDAD.
    NO SE PUEDE PRETENDER QUE UNA SOLA LÍNEA DE METRO MUEVA EL 50% DE LA DEMANDA, SE REQUIEREN MUCHAS LÍNEAS DE METRO INTEGRADAS ENTRE SI Y CON LOS DEMAS SISTEMAS.

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